L'ONU, l'OTAN et le droit international public
de Pascal Lottaz
La neutralité au service de l'ONU et du droit international aide tous les États.
En 1945, l'ONU avait beaucoup de mal avec les pays neutres. Mais aujourd'hui, l'ONU est une organisation qui accorde une grande valeur à la neutralité. En 2017, elle a ainsi déclaré le 12 décembre Journée de la neutralité de l'ONU. Ses missions de casques bleus pour le maintien de la paix dans les régions en crise sont soumises à la neutralité : Elles se font sur invitation des régions en crise et exigent l'impartialité politique vis-à-vis des parties au conflit. L'ONU a appris, notamment grâce aux expériences de la Croix-Rouge et de la Suisse, que la neutralité politique est indispensable pour remplir les mandats de paix. En droit international, il n'existe guère de statut aussi détaillé que celui de la neutralité. Au cours des 800 dernières années, il a servi non seulement aux petits États comme la Suisse, mais aussi aux grandes puissances. Au 21e siècle, la neutralité de droit international public devrait être développée, car elle sert à endiguer la violence guerrière et à favoriser l'entente pacifique. La neutralité de la Suisse, reconnue internationalement depuis plus de 200 ans, peut y contribuer grâce à son expérience.
Comment garantir la paix : Deux concepts différents
Il existe une tension entre l'ONU et la neutralité en droit international. L'ONU est construite autour du principe de la sécurité collective. L'ONU se considère comme une organisation centrale de maintien de la paix dans le monde entier. Elle interdit la guerre à tous les pays et l'empêche si possible. En revanche, la neutralité en droit international public est une approche visant à endiguer la guerre - mais pas à l'empêcher. Les États neutres refusent la guerre, mais n'essaient pas de l'arrêter eux-mêmes par la force des armes - ce qui serait en contradiction avec la neutralité.
La vision de l'ONU pour la paix mondiale suit les pensées idéalistes du philosophe Emmanuel Kant. Dans son essai "Vers la paix perpétuelle", il propose un gouvernement mondial pour pacifier la planète entière. La neutralité en droit international public fait en revanche partie de la boîte à outils des pragmatiques, qui acceptent la guerre comme une réalité hideuse du monde des États. Mais ils espèrent en limiter les effets en empêchant le plus grand nombre possible d'Etats d'y participer. Ils essaient en outre de pacifier la violence de la guerre par la diplomatie et d'apporter une aide humanitaire. Si chaque Etat du monde était durablement neutre, nous aurions également la paix entre tous les Etats.
L'idée fondamentale de l'ONU, qui est d'instaurer la paix dans le monde, est un concept du haut vers le bas, "top-down". La neutralité de droit international public veut atteindre la même chose, mais de bas en haut, "bottom-up". Jusqu'à présent, aucune de ces deux approches n'a jamais atteint l'objectif élevé d'une paix mondiale.
Certes, la communauté internationale a interdit à plusieurs reprises la guerre comme moyen de politique étrangère (en 1919 par les statuts de la Société des Nations, en 1928 par le pacte Kellogg-Briand et en 1945 par la charte de l'ONU). Pourtant, la violence et la guerre n'ont en aucun cas disparu des relations internationales. Seuls les mots pour les désigner ont changé. Au lieu de "guerre", les juristes internationaux parlent de "conflits armés", au lieu de "droit de la guerre", on parle aujourd'hui de "droit humanitaire". Ce qui est resté, ce sont les "crimes de guerre" dont nous entendons parler lorsque le droit international humanitaire est violé dans les conflits armés. Pourtant, des guerres ont lieu - nous les voyons tous les jours en paroles et en images.
Comment l'ordre de paix de l'ONU et la neutralité peuvent-ils se compléter, de sorte qu'ils pourraient - en quelque sorte en "tandem" - obtenir davantage pour la paix dans le monde ? Il existe des approches en ce sens.
L'ordre d'après-guerre
L'ordre d'après-guerre de 1945 a été presque exclusivement déterminé par les vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale. Cela s'appliquait également aux Nations unies. Pour être invité à la conférence fondatrice de 1945 à San Francisco, un pays ne devait pas seulement être souverain (ce qui excluait les territoires coloniaux), mais devait également remplir l'une des deux conditions : Seuls les pays qui avaient signé la déclaration de l'ONU de 1942, qui a créé l'alliance de guerre contre les puissances de l'Axe, ou qui avaient déclaré la guerre contre l'Axe avant mars 1945 pouvaient y participer. L'ironie pour les neutres, selon les mots de l'historien J.M. Gabriel, était que ceux "qui étaient restés en paix devaient maintenant déclarer la guerre pour adhérer à une organisation qui voulait abolir la guerre et préserver la paix !" Parmi les neutres européens, seule la Turquie a répondu à cet appel et a déclaré la guerre pro-forma à l'Allemagne fin février, juste à temps. La plupart des autres neutres (Irlande, Portugal, Espagne, Suisse, Suède, Afghanistan, entre autres) ont maintenu leurs positions et n'ont donc pas été invités à San Francisco.
Il n'est donc pas surprenant que les premières Nations unies aient été hostiles à l'idée de neutralité. La délégation française a même proposé une disposition dans la Charte des Nations unies qui exclurait les pays ayant une neutralité permanente de l'adhésion à l'ONU. Cette proposition n'a été abandonnée que parce que les autres délégations étaient d'accord pour dire que la Charte était déjà suffisamment claire à cet égard. Malgré cela, les juristes ont argumenté pendant des années que les pays neutres ne pouvaient pas devenir membres de l'ONU. Toujours est-il que la realpolitik l'emporta rapidement sur le dogmatisme juridique. Dès 1946, les premiers pays neutres de la Seconde Guerre mondiale (Afghanistan, Islande et Suède) ont été admis à l'ONU.
Les débuts du droit de la neutralité
La neutralité classique était une tradition (européenne) issue du droit maritime, dont les premières traces remontent au "Consolato del Mare". Il s'agissait d'un recueil de pratiques commerciales maritimes datant du 13e siècle, qui exposait les règles commerciales en Méditerranée pendant les guerres de pays tiers. Avec les pratiques de neutralité terrestre formulées plus tard, des normes de neutralité ont vu le jour et se sont développées au fil du temps en droit international coutumier et contractuel. Ce processus a culminé avec les Conventions de La Haye de 1899 et 1907, qui ont constitué la plus grande tentative de codification multilatérale du droit de la guerre, de la paix et de la neutralité. Au cours de cette évolution, la neutralité a été principalement traitée comme un problème commercial, militaire et, surtout, juridique concernant les États qui ne participaient pas à l'affrontement entre deux ou plusieurs belligérants.
La neutralité dans ce sens était un concept ouvert à tous les États à tout moment et utilisable au cas par cas. Les Conventions de La Haye n'ont donc pas été rédigées en premier lieu pour des Etats durablement neutres comme la Suisse, mais pour des cas de "neutralité occasionnelle" de toutes les nations. La neutralité perpétuelle, telle que la Suisse l'a pratiquée après 1815 - la promesse de ne jamais participer à une guerre du côté de l'une ou l'autre partie - était alors une exception. Ainsi, les Conventions de La Haye ne mentionnaient même pas l'obligation des neutres de se tenir à l'écart des alliances militaires en temps de paix.
Efforts de paix pendant la guerre froide
Les normes de neutralité en temps de paix ont été développées de manière autonome par des États comme la Suisse et, depuis 1955, l'Autriche. Tous deux ont par exemple utilisé avec habileté leur statut pour servir de médiateurs entre des belligérants. Genève et Vienne sont devenues des villes internationales de la diplomatie. La Suisse est dépositaire de plus de 70 traités internationaux - trois fois plus que l'Allemagne, par exemple. Elle s'est fortement impliquée dans l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (CSCE). Pendant la guerre froide, elle s'est efforcée de désamorcer le conflit entre l'Ouest et l'Est. En 2017-20, la Suisse a ainsi fourni le secrétaire général de l'organisation qui lui a succédé, l'OSCE. Par ailleurs, la Suisse soutient la Croix-Rouge internationale par le biais d'une aide diplomatique, afin qu'elle puisse mener des actions humanitaires dans les régions en guerre ou en crise. Ce sont des fonctions importantes que les pays et organisations neutres assument dans le monde des États. L'ONU a appris à apprécier cela et les en remercie depuis 2017 avec la Journée de la neutralité.
Perspectives
Bien que la Charte des Nations unies et le droit international moderne interdisent les guerres, celles-ci n'ont jamais disparu. C'est pourquoi la neutralité n'a pas perdu son rôle dans les "conflits armés". Certes, l'initiative de la médiation dans les conflits armés émane aujourd'hui le plus souvent de l'ONU, mais celle-ci dépend toujours de personnes crédibles en termes d'impartialité dans les processus de médiation. Les Etats neutres et leurs représentants continuent donc d'être nécessaires - de temps en temps même de manière urgente. Ce sont là les prémices d'un "tandem" permettant de combiner la promotion de la paix "par le haut" (ONU) et "par le bas" (médiation neutre) de manière avantageuse pour toutes les parties. Les réserves émises à l'époque contre les neutres après la Seconde Guerre mondiale appartiennent donc à l'histoire. Pour que la neutralité fonctionne sur le plan diplomatique, elle doit toutefois être vécue de manière crédible et convaincre les deux parties d'un conflit. C'est pourquoi une neutralité non partisane - tant militaire qu'économique - doit être inscrite dans la Constitution fédérale suisse.
