L'ONU, la NATO e il diritto internazionale
da Pascal Lottaz
La neutralità al servizio dell'ONU e del diritto internazionale aiuta tutti gli Stati.
Nel 1945, l'ONU ha incontrato notevoli difficoltà con gli Stati neutrali. Oggi, tuttavia, l'ONU è un'organizzazione che tiene in grande considerazione la neutralità. Nel 2017 ha dichiarato il 12 dicembre la Giornata della neutralità delle Nazioni Unite. Le missioni dei caschi blu per il mantenimento della pace nelle aree di crisi sono impegnate nella neutralità: Vengono svolte su invito delle regioni in crisi e richiedono imparzialità politica nei confronti delle parti in conflitto. L'ONU ha imparato, anche grazie all'esperienza della Croce Rossa e della Svizzera, che la neutralità politica è essenziale per l'adempimento dei mandati di mantenimento della pace. Nel diritto internazionale non esiste quasi nessun altro status così dettagliato come quello della neutralità. Negli ultimi 800 anni, essa è stata al servizio non solo di piccoli Stati come la Svizzera, ma anche di grandi potenze. Nel XXI secolo, la neutralità nel diritto internazionale dovrebbe essere ulteriormente sviluppata, in quanto serve a contenere la violenza armata e a promuovere la comprensione pacifica. La neutralità della Svizzera, riconosciuta a livello internazionale da oltre 200 anni, può contribuire a questo obiettivo con la sua esperienza.
Come si può garantire la pace: Due concetti diversi
Esiste una tensione tra l'ONU e la neutralità del diritto internazionale. L'ONU si basa sul principio della sicurezza collettiva. L'ONU si considera l'organizzazione centrale per il mantenimento della pace nel mondo. Proibisce le guerre in tutti i Paesi e le previene laddove possibile. Al contrario, la neutralità nel diritto internazionale è un approccio per contenere la guerra, ma non per prevenirla. Gli Stati neutrali rifiutano di impegnarsi in una guerra, ma non cercano di prevenirla con la forza delle armi, il che sarebbe una contraddizione con la neutralità.
La visione della pace mondiale delle Nazioni Unite segue le idee idealistiche del filosofo Immanuel Kant. Nel suo saggio "Verso la pace perpetua", egli propone un governo mondiale per pacificare l'intero pianeta. La neutralità del diritto internazionale, invece, fa parte della cassetta degli attrezzi dei pragmatici che accettano la guerra come un brutto fatto del mondo degli Stati. Ma sperano di contenerne gli effetti evitando di coinvolgere il maggior numero possibile di Stati. Cercano anche di pacificare la violenza della guerra attraverso la diplomazia e gli aiuti umanitari. Se tutti gli Stati del mondo fossero permanentemente neutrali, avremmo anche la pace tra tutti gli Stati.
L'idea di base dell'ONU di creare la pace nel mondo è un concetto dall'alto verso il basso. La neutralità del diritto internazionale mira a raggiungere lo stesso obiettivo, ma dal basso verso l'alto. Finora, nessuno dei due approcci ha mai raggiunto l'ambizioso obiettivo della pace globale.
È vero che la comunità internazionale ha ripetutamente bandito la guerra come strumento di politica estera (nel 1919 con lo Statuto della Società delle Nazioni, nel 1928 con il Patto Kellogg-Briand e nel 1945 con la Carta delle Nazioni Unite). Tuttavia, la violenza e la guerra non sono affatto scomparse dalle relazioni internazionali. Sono cambiate solo le parole. Invece di "guerra", i giuristi internazionali parlano di "conflitti armati", invece di "legge marziale", ora parliamo di "diritto umanitario". Ciò che è rimasto sono i "crimini di guerra" di cui si parla quando il diritto internazionale umanitario viene violato nei conflitti armati. Ciononostante, le guerre hanno ancora luogo - le vediamo tutti i giorni in parole e immagini.
Come possono l'ordine di pace delle Nazioni Unite e la neutralità completarsi a vicenda, in modo da ottenere di più per la pace globale - come una sorta di "tandem"? Ci sono approcci a questo proposito.
L'ordine del dopoguerra
L'ordine del dopoguerra nel 1945 fu determinato quasi esclusivamente dai vincitori della Seconda guerra mondiale. Questo valeva anche per le Nazioni Unite. Per essere invitato alla conferenza costitutiva di San Francisco nel 1945, un Paese non solo doveva essere sovrano (il che escludeva i territori coloniali), ma doveva anche soddisfare una delle due condizioni: Solo i Paesi che avevano firmato la Dichiarazione delle Nazioni Unite del 1942, che creava l'alleanza di guerra contro le potenze dell'Asse, o che avevano dichiarato guerra all'Asse prima del marzo 1945 potevano partecipare. L'ironia della sorte per i neutrali, secondo le parole dello storico J.M. Gabriel, era che coloro "che erano rimasti in pace dovevano ora dichiarare guerra per entrare a far parte di un'organizzazione che voleva abolire la guerra e mantenere la pace!". Tra i neutrali europei, solo la Turchia ascoltò l'appello e dichiarò guerra alla Germania pro forma appena in tempo, alla fine di febbraio. La maggior parte degli altri neutrali (Irlanda, Portogallo, Spagna, Svizzera, Svezia, Afghanistan, ecc.) rimasero sulle loro posizioni e non furono quindi invitati a San Francisco.
Non sorprende quindi che le prime Nazioni Unite fossero ostili all'idea di neutralità. La delegazione francese propose addirittura una disposizione nella Carta delle Nazioni Unite che escludeva i Paesi con neutralità permanente dall'adesione all'ONU. La proposta fu accantonata solo perché le altre delegazioni convennero che la Carta era già sufficientemente chiara al riguardo. Ciononostante, per anni i giuristi hanno sostenuto che i Paesi neutrali non potessero diventare membri dell'ONU. Tuttavia, la realpolitik trionfò rapidamente sul dogmatismo giuridico. Già nel 1946, i primi Stati neutrali della Seconda guerra mondiale (Afghanistan, Islanda e Svezia) furono ammessi all'ONU.
Gli inizi della legge sulla neutralità
La neutralità classica era una tradizione (europea) che emergeva dal diritto del mare, con le prime tracce che risalivano al "Consolato del Mare". Si trattava di una raccolta di pratiche commerciali marittime del XIII secolo che stabiliva le regole del commercio nel Mediterraneo durante le guerre di Paesi terzi. Insieme alle pratiche di neutralità terrestre formulate successivamente, sono emerse norme di neutralità che si sono sviluppate nel tempo nel diritto internazionale consuetudinario e nel diritto dei trattati. Questo processo è culminato nelle Convenzioni dell'Aia del 1899 e del 1907, che hanno rappresentato il più grande tentativo di codificazione multilaterale delle leggi di guerra, pace e neutralità. Durante questo sviluppo, la neutralità è stata trattata principalmente come una questione commerciale, militare e, soprattutto, giuridica, che riguardava gli Stati che non erano coinvolti nel conflitto tra due o più belligeranti.
In questo senso, la neutralità era un concetto aperto a tutti gli Stati in ogni momento e poteva essere utilizzato caso per caso. Le Convenzioni dell'Aia non furono quindi redatte principalmente per gli Stati permanentemente neutrali come la Svizzera, ma per i casi di "neutralità occasionale" di tutte le nazioni. La neutralità perpetua, come quella praticata dalla Svizzera dopo il 1815 - la promessa di non prendere mai parte a una guerra al fianco di una parte - rappresentava all'epoca un'eccezione. Le Convenzioni dell'Aia non menzionavano nemmeno il dovere dei neutrali di rimanere fuori dalle alleanze militari in tempo di pace.
L'impegno per la pace durante la guerra fredda
Le norme di neutralità in tempo di pace sono state sviluppate in modo indipendente da Stati come la Svizzera e, dal 1955, l'Austria. Ad esempio, entrambi hanno abilmente utilizzato il loro status per mediare tra le parti in guerra. Ginevra e Vienna sono diventate città internazionali della diplomazia. La Svizzera è lo Stato depositario di oltre 70 trattati internazionali - tre volte più della Germania, per esempio. È stata fortemente coinvolta nell'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (CSCE). Durante la Guerra Fredda, si è adoperata per attenuare il conflitto tra Occidente e Oriente. Nel 2017-20, la Svizzera ha fornito il Segretario generale dell'organizzazione che le è succeduta, l'OSCE. La Svizzera sostiene inoltre la Croce Rossa Internazionale con aiuti diplomatici, affinché possa svolgere attività umanitarie nelle zone di guerra e di crisi. Si tratta di funzioni importanti che i Paesi e le organizzazioni neutrali svolgono nel mondo degli Stati. Anche l'ONU ha imparato ad apprezzarli e dal 2017 li ringrazia con la Giornata della neutralità.
Prospettive
Sebbene la Carta delle Nazioni Unite e il diritto internazionale moderno vietino le guerre, esse non sono mai scomparse. La neutralità non ha quindi perso il suo ruolo nei "conflitti armati". Sebbene oggi l'iniziativa di mediazione nei conflitti armati provenga per lo più dalle Nazioni Unite, essa dipende ancora da persone credibili per l'imparzialità dei processi di mediazione. Gli Stati neutrali e i loro rappresentanti sono quindi ancora necessari, a volte anche con urgenza. Questi sono gli inizi di un "tandem" che combina la costruzione della pace dall'"alto" (ONU) e dal "basso" (mediazione neutrale) a beneficio di tutte le parti. Le riserve contro i neutrali dopo la Seconda guerra mondiale sono quindi storia passata. Perché la neutralità funzioni a livello diplomatico, tuttavia, deve essere praticata in modo credibile e convincere entrambe le parti in conflitto. Per questo motivo, la neutralità apartitica - sia militare che economica - fa parte della Costituzione federale svizzera.
